Czy ustawa korytarzowa jest potrzebna?

Przeciwnikami ustawy są samorządy, które wytykają wady prawne projektu, niekorzystne wyliczenia odszkodowań dla właścicieli gruntów, a w rzeczywistości obawiają się, że po jej wprowadzeniu stracą sporo kompetencji w zakresie planowania przestrzennego. Jako alternatywę proponują nowelizację prawa w zakresie pięciu innych ustaw.

Ustawa korytarzowa ma określać zasady ustanawiania służebności przesyłu dla sieci energetycznych położonych na działkach różnych właścicieli. W branży ciepłowniczej ponad 80% sieci nie ma uregulowań w oparciu o aktualnie obowiązujące prawo, a stan techniczny sieci, pomimo sukcesywnie wprowadzanych nowych technologii, pogarsza się z roku na rok. Dziś prawie 16% infrastruktury przesyłowej jest starsza niż 30 lat, a 24 % liczy sobie ponad 40 lat.  Niemalże natychmiast konieczna jest wymiana przynajmniej 20% sieci ciepłowniczych, czyli około 3900 km rurociągów. Nakłady inwestycyjne związane z minimalnym odnowieniem majątku szacowane są na około 5,5 mld zł. W 2009 roku na inwestycje sieciowe wydano w Polsce 770 mln zł, a w 2010 r. – 828 mln zł. Kwota wydana w roku 2010 pozwoliła na wybudowanie ok. 580 km nowych sieci, w tym ok. 350 km stanowiły inwestycje odtworzeniowe, czyli wymiana starych ciepłociągów na nowe. W sieci o łącznej długości rurociągów 19 400 km (stan na 31 grudnia 2010 r.), przy założeniu 30-letniego okresu ich eksploatacji, dla zachowania minimalnego bezpieczeństwa dostaw ciepła systemowego, powinno się co roku wymieniać nie 350 km ciepłociągów lecz ok. 650 km. Bardzo ważnym powodem zbyt niskiego poziomu odtwarzania infrastruktury jest brak odpowiednich uregulowań prawnych. Obecnie uzyskanie przyzwolenia zarówno na inwestycję odtworzeniową, jak i na budowę nowych linii przesyłowych to istna droga przez mękę. Nieprawdopodobne żądania finansowe stawiane inwestorowi przez właścicieli nieruchomości oraz długotrwałe negocjacje, niejednokrotnie w trakcie kosztownych procesów sądowych, nie tylko zwiększają koszty inwestycji, ale przede wszystkim znacznie odraczają je w czasie.

Dziś dostawcy ciepła systemowego ze strony właścicieli gruntów napotykają na wiele problemów, które blokują, bądź uniemożliwiają niezbędne inwestycje. Najbardziej uciążliwe, zwłaszcza dla odbiorów ciepła systemowego są sytuacje, gdy sieć ulegnie uszkodzeniu, a ekipa interwencyjna nie jest wpuszczana przez właściciela gruntu na teren awarii. Takie zdarzenia to nie tylko wielodniowe braki dostaw ciepła do odbiorów, ale także ogromne koszty. Dla zobrazowania problemów warto przytoczyć kilka sytuacji z życia wziętych. W jednej z nich właściciel gruntu uniemożliwił dokonanie naprawy uszkodzonej sieci zasilającej budynki wojewódzkiej stacji pogotowia. Dostawca został zmuszony do wybudowania nowej sieci, która omijała newralgiczną nieruchomość, co wiązało się z kosztami ponad 300 tys. zł. W innym przypadku awarii uległ węzeł grupowy zasilający trzy budynki. Tu również zaistniała konieczność budowy nowej sieci rozdzielczej za ponad 190 tys. zł. Oczywiście w obu przypadkach koszty w długim okresie poniosą sami odbiorcy ciepła. Innym razem podobna sytuacja spowodowała prawie miesięczny brak dostaw ciepła do budynku, w którym pracowało kilkaset osób. Nie pomogła nawet decyzja Prezydenta Miasta z rygorem natychmiastowej wykonalności, gdyż od niej właściciel miał możliwość odwołania w ciągu kolejnych 14 dni. W rezultacie, aby dostarczyć ciepło swoich odbiorcom, przedsiębiorstwo zaakceptowało wygórowane warunki finansowe porozumienia z właścicielem. 

Kolejną grupą problemów wynikających z nieuregulowanych praw własności sieci są sytuacje, w których właściciele gruntów wysuwają niekiedy absurdalne żądania usunięcia sieci ciepłowniczych, które dostarczają ciepło systemowe tysiącom odbiorców. Jako przykład można podać sytuację, kiedy to na żądanie właściciela terenu usunięto sieć magistralną zasilającą całe osiedle. Przedsięwzięcie to kosztowało dostawcę ciepła systemowego ponad 500 tys. zł. W innym przypadku właściciel świadomy istnienia sieci w trakcie nabywania nieruchomości, krótko po zakupie zażądał jej usunięcia, co kosztowało dostawcę ponad 470 tys. zł.

Trzecią grupę problemów stanowią sytuacje, kiedy właściciel nieruchomości żąda olbrzymich i nieadekwatnych wynagrodzeń za zlokalizowanie na jego terenie sieci. W jednym z dużych miast roszczenie jednego z właścicieli gruntu, przez którą przebiega sieć o długości 131 mb wynosi ponad 170 tys. zł. Obecnie sprawa utknęła w sądzie. Zakładając, że roszczenia tego typu byłyby przyznawane, Miasto na ten cel musiałoby łącznie wydać blisko 95,5 mln zł. W innym przypadku właściciel w zamian za zgodę na dobudowę do istniejącej na jego terenie sieci kolejnego odcinka niezbędnego dla dostarczenia ciepła systemowego dla nowobudowanego, dużego osiedla zażądał wynagrodzenia w wysokości 5 tys. zł wypłacanego co miesiąc przez okres 50 lat. W ankiecie przeprowadzonej przez Izbę Gospodarczą Ciepłownictwo Polskie dostawcy ciepła oszacowali, że uregulowanie wszystkich spraw własności sieci w oparciu o roszczenia właścicieli, spowodowałoby wzrost od 10 do 30% cen ciepła systemowego.

To tylko wybrane przypadki z jakimi mierzą się firmy ciepłownicze. Wszystkie są efektem braku uregulowań prawnych w kwestii własności, które jednoznacznie określałyby wielkość odszkodowań za służebność. Algorytm wyliczający odszkodowanie zawarty w proponowanej przez rząd ustawie jest korzystny dla właścicieli gruntów. Izba Gospodarcza Ciepłownictwo Polskie w oparciu o algorytm dokonała szacunkowych wyliczeń odszkodowań sytuacji mających miejsce w rzeczywistości i porównała je z wypłaconymi dotychczas rekompensatami, które ustalono na mocy porozumień, bądź w drodze administracyjnej. Porównanie wypadło na korzyść nowego algorytmu. Średnio o 6% wzrosłyby wypłacone w ostatnich latach odszkodowania wyliczone zgodnie z proponowaną ustawą. Tak więc według zaproponowanych normalizacji właściciele gruntów nie będą poszkodowani, a procesy regulacyjne na pewno przyspieszą inwestycje, a odbiorcom ciepła systemowego zagwarantują  ciągłość dostaw.

Podsumowując ustawa korytarzowa jest potrzebna, gdyż właściwie zpozycjonuje cel publiczny jako nadrzędny, tak aby jednostka nie mogła decydować o losie dużej grupy społecznej.

Korytarzowe uregulowania w Niemczech[1]

Jak pokazuje przykład naszych zachodnich sąsiadów akceptowane uregulowanie własności sieci przesyłowych jest jak najbardziej możliwe. O ile na terenie zachodnich Niemiec taki stan rzeczy był praktycznie od zawsze dość skrupulatnie przestrzegany, tak na terenie byłej NRD na początku lat 90-tych poprzedniego stulecia zaistniała zupełnie inna sytuacja. Socjalistyczny system prawny nie uznawał w zasadzie własności prywatnej. Regulacja sieci na cudzych nieruchomościach nie miała miejsca, gdyż przedsiębiorstwa ciepłownicze były własnością państwową, podobnie jak wszelkie nieruchomości. Można nawet stwierdzić, że w NRD były to reguły nawet bardziej rygorystyczne, niż te obowiązujące w tym samym czasie w Polsce.

Dlatego niemiecki ustawodawca po zjednoczeniu Niemiec w roku 1990 wydał przepisy mające na celu uregulowanie stanu prawnego w wyważony sposób. Wszelkie kwestie wieczysto­księ­gowe miała uregulować ustawa o oczyszczeniu ksiąg wieczystych. Dla przedsiębiorstw infrastrukturalnych centralne znaczenie ma zapis w ustawie na mocy którego ustanawia się ograniczoną służebność osobistą na rzecz przedsiębiorstw infrastrukturalnych na wszelkich nieruchomościach, z których korzystały sieci tych przedsiębiorstw w dniu wejścia w życie ustawy.

Według prawa przedsiębiorstwo jest zobowiązane do zapłaty odpowiedniego, jednorazowego odszkodowania w wysokości zwyczajowo przyjętej dla praw tego typu (czyli służebności osobistych) dla danej nieruchomości. Kiedy i na jakich dokładnych zasadach płatności miały być uiszczane, ustawodawca pozostawił do dyspozycji stron (właścicieli nieruchomości z jednej i przedsiębiorstw z drugiej strony). Wspomnieć należy, że płatności z tego tytułu znacznie różnią się od ewentualnej wartości (części) nieruchomości i nigdy nie są zbliżone do wartości gruntu zajętego przez sieci – są one znacznie niższe.

Na szczególną uwagę zasługuje specyficzna regulacja okresów przejściowych wskazanego wyżej mechanizmu. Co do zasady, służebność osobista powstaje z mocy ustawy bezterminowo. Jednak zgodnie z regułami ogólnymi niemieckiego prawa rzeczowego, służebność ta nie podlega ochronie przed wygaśnięciem wskutek zbycia nieruchomości na rzecz innego podmiotu, jeśli nie została ona ujawniona w księdze wieczystej (ochrona dobrej wiary). W okresie przejściowym, czyli do 31 grudnia 2010 roku, służebność była chroniona również bez wpisu do księgi wieczystej – czyli zbycie nieruchomości w tym okresie służebności nie naruszało.

Podsumowując oznacza to, że w celu uregulowania stanu wszelkich zaszłości sieciowych na terenie byłej NRD niemiecki ustawodawca posłużył się następującym mechanizmem:

• na rzecz przedsiębiorstw ustanowiono z mocy ustawy służebność osobistą (przysługującą również osobom prawnym);
• za tę służebność właścicielowi należne jest odszkodowanie odpowiadające wartości praw tego rodzaju;
• powstanie służebności z mocy ustawy podlegało ochronie przed wygaśnięciem przez nabycie nieruchomości w dobrej wierze do końca 2010 roku – w chwili obecnej nie wpisane do księgi wieczystej służebności mogą zatem wygasnąć, jeśli nieruchomość zostanie zbyta. Do chwili zbycia lub w wypadku złej wiary nabywcy służebność istnieje nadal, jednocześnie nadal podlega wynagrodzeniu.

Istotnym jest, że w Niemczech dla rozwiązania problemów podobnych do tych, z którymi borykamy się w Polsce, zdecydowano się na uchwalenie jednej ustawy. Jak widać po 20-u latach funkcjonowania wprowadzonych normalizacji problem ten wyeliminowano, co dobrze wróży projektowi naszych regulacji.